Déficit des retraites : le mensonge d’État bientôt audité

Lors de son discours de politique générale, le 14 janvier, François Bayrou a annoncé un « audit flash » sur l’état financier des retraites en France, qu’il souhaite confier prochainement à la Cour des comptes. Ce faisant, il contourne volontairement le Conseil d’Orientation des Retraites (COR), depuis longtemps décrédibilisé par ses projections abusivement optimistes. Cet organisme prétendument indépendant, mais qui est en réalité un service attaché au Premier ministre, fait état, dans son rapport annuel pour 2024, d’un solde positif du système de retraites de 3,8 milliards d’euros en 2023, qui deviendrait négatif à hauteur de 6,1 milliards d’euros en 2024.

Fort de son expérience de Haut-commissaire au Plan, François Bayrou évalue, quant à lui, le déficit réel des retraites entre 45 et 55 milliards d’euros. Ce chiffre est inférieur aux estimations de l’ancien inspecteur général des Finances Jean-Pascal Beaufret, qui faisait état d’un déficit de 68 milliards d’euros en 2022, ou de l’ex Pemier ministre socialiste Bernard Cazeneuve, qui parlait de 70 milliards d’euros dans un article publié par le journal l’Opinion en avril 2024.

Des subventions déguisées en surcotisations

Comment expliquer cette différence considérable entre ces évaluations et les projections du COR ?

Dans une étude intitulée « Retraites : une base objective pour le débat civique », publiée le 8 décembre 2022, le Haut-commissariat au Plan expliquait que « lorsqu’il est affirmé que nos régimes de retraite sont "en excédent", il s’agit seulement et uniquement d'un constat partiel qui ne porte que sur les régimes complémentaires de salariés ou d’indépendants, à l’exclusion des régimes de la fonction publique, des régimes spéciaux et d’exploitants agricoles, dont le large déficit est couvert par des fonds publics. »

Pour "équilibrer" artificiellement le système de retraite, l’État employeur porte les cotisations retraite des agents publics à un niveau trois fois plus élevé, en moyenne, que celles prélevées sur les employeurs du secteur privé : 30,6 % pour les fonctionnaires des collectivités locales ou des hôpitaux, 74,3 % pour les fonctionnaires civils de l’État et 126,1 % pour les militaires, contre 16,5 % pour les salariés du privé. La différence entre le taux pratiqué dans le privé et ceux affichés dans le public correspond à des subventions déguisées en surcotisations, payées in fine par les contribuables. Elles s’élèvent, selon Jean-Pascal Beaufret, à 52 milliards d’euros (dont 44 milliards pour la fonction publique de l’État et ses opérateurs et 8 milliards pour les collectivités locales et les hôpitaux publics), auxquels s’ajoutent 8 milliards de subventions de l’État aux régimes spéciaux des entreprises publiques (SNCF, RATP, IEG, etc.) Soit au total 60 milliards d’euros, ce qui représente plus du tiers du déficit global de l’État en 2024. Cette analyse rejoint celles développées par le professeur de droit financier public Rémi Pellet, ou encore par l’association Sauvegarde Retraites.

Retraites ou traitements à vie ?

Dans un petit livre paru en 2021, Retraites, l’impossible réforme (L'Artisan), le directeur des études de Sauvegarde Retraites, Pierre-Edouard du Cray, a pointé le nœud du problème : à l’inverse des pensions servies par les régimes de retraite du secteur privé, qui obéissent à une logique assurantielle, celles du secteur public sont de nature statutaire et s’apparentent en réalité à des rémunérations à vie, dont le niveau est garanti par l’État (à 75 % au minimum du dernier salaire pour une carrière complète, hors certaines primes). Ainsi le taux de remplacement (rapport entre le montant de la retraite et la dernière rémunération perçue) reste-t-il stable, indépendamment des cotisations perçues, alors qu’il n’a cessé de chuter dans le secteur privé depuis la réforme Balladur de 1993. In fine, ce ne sont pas les cotisations qui financent les pensions de retraite du secteur public, mais les contribuables, via les surcotisations / subventions de l’État.

Il en résulte un déficit que l’État s’est longtemps appliqué à dissimuler, mais le déficit public est devenu tel que cette dissimulation gêne aujourd’hui les politiques qui cherchent à convaincre les Français de la nécessité d’une réforme. C’est pourquoi le torchon brûle désormais entre les gouvernements successifs et le Conseil d’Orientation des Retraites, dont l’optimisme n’est plus de mise. La publication de l’étude du haut-commissariat au Plan en décembre 2022 n’était pas due au hasard. Le mois suivant, un conflit éclata publiquement entre Elisabeth Borne et le patron du COR, Pierre-Louis Bras, après que ce dernier eut déclaré devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, le 19 janvier 2023, que les dépenses de retraite étaient « relativement maîtrisées ». Limogé en octobre 2023, le haut-fonctionnaire devait d’ailleurs accuser le gouvernement de « jouer sur la peur » et de « dramatiser son discours pour justifier sa réforme ». Pierre-Louis Bras s’en tenait, en somme, à la version diffusée depuis des années avec l’aval des politiques, qui paient aujourd’hui l’occultation depuis des décennies de la vérité sur l’état des retraites.

Un maquillage des comptes organisé

En effet, l’ignorance de l’État et de ses services n’est pas fortuite : le maquillage des comptes a été et reste organisé. Ainsi, un rapport du Sénat publié en annexe de la loi de Finances pour 2024 (annexe 25, Régimes sociaux et de retraite), qui évalue à 38,5 milliards d’euros la « subvention d’équilibre fictive » versée par l’État en 2021 pour équilibrer les comptes du seul régime de la fonction publique d’État, montre en outre comment le gouvernement d’Elisabeth Borne, en faisant du régime général (la CNAV) « l’équilibreur en dernier ressort » des régimes spéciaux structurellement déficitaires des entreprises publiques, « fermés » mais pas supprimés, a extrait du projet de loi de finances – et donc soustrait au contrôle du Parlement – les subventions d’équilibre qui leur sont allouées. L’artifice comptable utilisé (via l’attribution au régime général d’une fraction de TVA en compensation de ce surcroît de charge) n’est pas sans évoquer le jeu de bonneteau !

Ces mensonges d’État avaient conduit le député du Bas-Rhin Patrick Hetzel, à déposer à l’Assemblée nationale, en juin 2024, une proposition de résolution demandant un audit financier indépendant des comptes publics des retraites obligatoires. M. Hetzel ayant été nommé ministre de l’Enseignement supérieur dans le gouvernement Barnier, cette demande a été réitérée le 29 novembre par sa suppléante, Mme Eliane Kremer. François Bayrou a finalement confié cet audit à la Cour des comptes. Les résultats en seront des plus instructifs.

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